IX - PARECERES CNE Nº 5 e 12 DE 1997 - PARTES QUE REGULAMENTAM A EDUCAÇÃO MUNICIPAL
CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (CNE)
CÂMARA DE EDUCAÇÃO BÁSICA (CEB)
I - RELATÓRIO
Histórico
1. Introdução
Promulgada a Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996, que “Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional”, em obediência ao disposto no artigo 22, inciso XXIV, da Constituição da República Federativa do Brasil, o referido diploma legal, além de manter as competências fixadas na Lei nº 9.131, de 24 de novembro de 1995, que criou o Conselho Nacional de Educação e lhe atribuiu competências, ampliou-lhe as responsabilidades, no artigo 9º, § 1º, ao determinar que, na estrutura educacional da União, houvesse “um Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão”. Em outro dispositivo, no artigo 90, a mesma lei estabeleceu, verbis :
“Art. 90 - As questões suscitadas na transição entre o regime anterior e o que se instituiu nesta lei serão resolvidas pelo Conselho Federal de Educação ou, mediante delegação deste, pelos órgãos normativos dos sistemas de ensino, preservada a autonomia universitária”.
É normal o surgimento de dúvidas, quando da ocorrência de alterações tão significativas quanto as geradas com a implantação do novo regime, ora instituído. Aliás, muitas destas previsíveis dúvidas já estão chegando a este colegiado, a partir dos Conselhos Estaduais de Educação (órgãos normativos das diversas unidades da Federação), universidades, instituições isoladas de ensino, Secretarias de Estado da Educação, Secretarias e Conselhos Municipais de Educação.
Desde janeiro último, esta Câmara de Educação optou por estabelecer agenda de trabalho delimitando objetivos que deveriam balizar os estudos da nova LDB. Foi decidida, então, a constituição interna de quatro grupos de estudo, cada um formado por três Conselheiros, para estudar e propor linhas de interpretação e regulamentação da Lei, visando à orientação dos sistemas de ensino. Cada grupo teve a tarefa da análise de partes específicas, além da reflexão comum sobre os dispositivos mais abrangentes da lei. Entretanto, mesmo considerando o estabelecimento de tal esquema de trabalho, foi sentida a necessidade de um pronunciamento imediato, capaz de dirimir desde logo algumas indagações mais prementes, principalmente no tocante à pronta aplicabilidade de determinadas inovações contidas no instrumento legal em exame. Foi assim que se deu a aprovação do Parecer nº 01, de 26 de fevereiro de 1997, sobre a vigência de regimentos escolares, idades limites para exames supletivos, sistemas municipais de ensino, dias letivos e carga horária anual, recuperação e educação a distância.
Depois do pronunciamento acima citado, foi sentida a conveniência de nova manifestação da Câmara de Educação Básica do CNE, que se ocupasse de uma orientação mais ampla dos sistemas e mesmo das instituições de ensino interessadas, a respeito de dispositivos sobre os quais ainda pudesse estar pairando alguma dúvida. Foi quando o relator recebeu, do ilustre presidente da CEB, Conselheiro Carlos Roberto Jamil Cury, a incumbência de elaborar a minuta de ume estudo a ser debatido pelos nobres membros do colegiado. É o que significa esta proposta que, se julgada adequada, se constituirá em parecer interpretativo da Lei no que se refere à educação básica.
2. Sobre a Organização da Educação Nacional
(Artigos 8º a 20)
Verifica-se, como saudável inovação, na Lei nº 9.394, a possibilidade de instituição dos sistemas municipais de educação, com competência e delimitação de área de abrangência, bem como disposição que veda sua atuação em níveis mais elevados, antes que os inferiores tenham sido amplamente atendidos. A tônica é de descentralização, com responsabilidades bem definidas. A lei deixa claro, portanto, que nenhum sistema municipal poderá oferecer outras etapas de ensino sem que tenha oferecido, antes, “educação infantil em creches e pré-escolas e, com prioridades o ensino fundamental e de substantiva ampliação da educação infantil. O artigo 11, inciso V, além de enfatizar a responsabilidade dos municípios nas etapas mencionadas (educação infantil e ensino fundamental),ainda define, sem sombra de dúvida, que mesmo depois de atendidas plenamente as referidas etapas, a eventual atuação nas seguintes (ensino médio e superior), só será admitida com “recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino”. Deste modo, a atuação acima do ensino fundamental, ainda quando atendidas, neste, todas as necessidades, e mais as da educação infantil, só será admitida com recursos acima dos 25% de responsabilidade de cada município”. Pela Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, durante dez anos, nos termos do artigo 60 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias e, a partir de 01 de janeiro de 1997, de acordo com a Lei nº 9.424, de dezembro de 1996, os Estados e os Municípios deverão aplicar no mínimo sessenta por cento de seus recursos vinculados na manutenção do ensino fundamental público. Os municípios que, atualmente, estiverem oferecendo ensino médio ou superior não estarão obrigados a deixar de fazê-lo, em razão de possível não atendimento pleno da demanda de educação infantil ou de ensino fundamental, desde que as despesas correspondentes sejam orçadas e efetivadas com recursos acima dos vinculados constitucionalmente à manutenção e ao desenvolvimento do ensino prioritário do sistema.
A lei estabelece dois níveis na educação escolar: o da educação básica, constituída de educação infantil, ensino fundamental e ensino médio, e o da educação superior. Educação infantil, sem maior atenção nas “diretrizes e bases” anteriores, passa a merece enfoque especial: integra a educação básica, deve observar normas próprias e se constituir em compromisso dos sistemas municipais, ao lado do ensino fundamental, sendo facultativo para os Estados. A distribuição de competências dos sistemas de ensino nas etapas mencionadas está suficientemente clara e não aparece, portanto, demandar maiores esclarecimentos.
A disposição que permite aos municípios se organizarem em sistemas de ensino, imediatamente, também lhes assegura o direito à opção de permanecerem vinculados aos respectivos sistemas estaduais. Entretanto, mesmo na hipótese da organização autorizada na lei, haverá de decorrer prazo indispensável à formulação das leis municipais correspondentes, incluídas alterações da lei orgânica, quando for o caso. Os municípios também poderão se constituir em sistema único, congregando-os com o Estado respectivo. Contudo é preciso lembrar que as atuais vinculações aos correspondentes sistemas estaduais de ensino deverão ser mantidas, até que a completa organização, segundo a abertura presente na lei, tenha ocorrido na jurisdição de cada um deles e até que a decisão do município tenha sido comunicada ao respectivo Conselho Estadual de Educação. Dentro de sua liberdade para “organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições dos seus sistemas de ensino”, os municípios observarão as “políticas e planos educacionais da União e dos Estados” respectivos (artigo 11, inciso I”).
3. Sobre a Educação Básica
3.1 - Disposições Gerais
(Artigos 22 a 28)
Na lei, todo o Capítulo III do Título V se ocupa da educação básica, começando pelas “Disposições Gerais”, comuns aos ensinos fundamental e médio. A opção permitida às escolas, de se organizarem em séries anuais ou períodos semestrais, como também em ciclos, por alternância de períodos de estudos, por grupos não-seriados, e até por formas diversas das listadas na lei (artigo 23), significa uma ampla e inovadora abertura assegurada às instituições de ensino, desde que observadas as normas curriculares e os demais dispositivos da legislação. Aliás, essa abertura se amplia com a autoridade deferida às escolas, que poderão reclassificar alunos, ao recebê-los por transferência de outros estabelecimentos situados no território nacional e mesmo os provenientes do exterior. Trata-se, entre outras, de mais uma atribuição delegada às instituições de ensino para o exercício responsável de suas competências, devendo constar, fundamentadamente, de sua proposta pedagógica e ser explicitada nos respectivos regimentos.
A organização em séries anuais ou períodos semestrais já é familiar aos nossos sistemas de ensino e às escolas.
A flexibilidade é um dos principais mecanismos da Lei. Fundada no princípio da autonomia escolar, favorece a inserção da população nos programas de escolarização básica. Exige regulamentação dos sistemas para assegurar a qualidade do ensino.
Sobre calendários escolares, é mantido o que já se permitia na lei anterior. Em outras palavras, é admitido o planejamento das atividades letivas em períodos que independem do ano civil, recomendado, sempre que possível, o atendimento das conveniências de ordem climática, econômica ou outras que justifiquem a medida, sem redução da carga de 800 horas anuais. Este dispositivo deverá beneficiar, de modo especial, o ensino ministrado na zona rural.
Inovação importante aumentou o ano letivo para 200 dias de trabalho efetivo, excluído o tempo reservado aos exames finais, quando previstos no calendário escolar. É um avanço que retira o Brasil da situação de país onde o ano escolar era dos menores. Também é novo o aumento da carga horária mínima para 800 horas anuais. É de se ressaltar que o dispositivo legal ( art. 24, inciso I) se refere as horas e não horas-aula a serem cumpridas nos ensinos fundamental e médio. Certamente, serão levantadas dúvidas quanto à correta interpretação dos dispositivos que tratam desta questão.
O artigo 12, inciso III da LDB e o artigo 13, inciso V falam em horas-aula programadas e que deverão ser rigorosamente cumpridas pela escola e pelo professor. Já o artigo 24, inciso I obriga a 800 horas por ano e o inciso V do mesmo artigo fala em horas letivas. O artigo 34 exige o mínimo de quatro horas diárias, no ensino fundamental. Ora, como ensinam os doutos sobre a interpretação das leis, nenhuma palavra ou expressão existe na forma legal sem uma razão específica. Deste modo, pode ser entendido que quando o texto se refere a hora, pura e simplesmente, trata do período de 60 minutos.
Portanto, quando obriga ao mínimo de “oitocentas horas, distribuídas por um mínimo de duzentos dias de efetivo trabalho escolar”, a lei está se referindo a 800 horas de 60 minutos, ou seja, um total anual de 48.000 minutos. Quando, observado o mesmo raciocínio, dispõe que a “jornada escolar no ensino fundamental é de 4 horas de trabalho efetivo em sala de aula”, está explicando que se trata de 240 minutos diários, no mínimo, ressalvada a situação dos cursos noturnos e outras formas mencionadas no artigo 34, § 2º, quando é admitida carga horária menor, desde que cumpridas as 800 horas anuais.
Ao mencionar a obrigatoriedade da ministração das horas-aula, a lei está exigindo (artigos 12, incisos III e 13, inciso V) que o estabelecimento e o professor ministrem as horas-aula programadas, independente da duração atribuída a cada uma. Até porque, a duração de cada modulo-aula será definido pelo estabelecimento de ensino, dentro da liberdade que lhe é atribuída, de acordo com as conveniências de ordem metodológica ou pedagógica a serem consideradas. O indispensável é que esses módulos, somados, totalizem oitocentas horas, no mínimo, e sejam ministrados em pelo menos duzentos dias letivos. As atividades escolares se realizam na tradicional sala de aula, do mesmo modo que em outros locais adequados a trabalhos teóricos e práticos, a leituras, pesquisas ou atividades em grupo, treinamento e demonstrações, contato com o meio ambiente e com as demais atividades humanas de natureza cultural e artística, visando à plenitude da formação de cada aluno. Assim, não são apenas os limites da sala de aula propriamente dita que caracterizam com exclusividade a atividade escolar de que fala a lei. Esta se caracterizará por toda e qualquer programação incluída na proposta pedagógica da instituição, com freqüência exigível e efetiva orientação por professores habilitados. Os 200 dias letivos e as 800 horas anuais englobarão todo esse conjunto.
Uma outra abertura a ser assinalada (artigo 24, inciso III), é a que permite, “nos estabelecimentos que adotam a progressão regular por série” inserção em seus regimentos da possibilidade de formas de “progressão parcial”, observadas as normas do respectivo sistema de ensino, preservada a “seqüência do currículo”. O dispositivo viabiliza a promoção ao período (série) seguinte, na forma do regimento, obedecida a norma que o sistema estabelecer.
Também não é nova a possibilidade da organização de classes, independentemente de séries ou períodos, para grupamento de alunos com equivalentes níveis de aproveitamento, visando ao “ensino de língua estrangeira, artes ou outros componentes curriculares” (artigo 24, inciso IV).
A verificação do rendimento escolar permanece, como nem poderia deixar de ser, sob a responsabilidade da escola, por instrumentos previstos no regimento escolar e observadas as diretrizes da lei que incluem: avaliação contínua e cumulativa; prevalência dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos e dos resultados ao longo do ano sobre os de provas ou exames finais, quando adotados.
É admitida a aceleração de estudos, para alunos com atraso escolar, bem como o avanço em cursos e séries mediante verificação do aprendizado, além do aproveitamento de estudos anteriores concluídos com êxito (artigo 24, inciso V).
Os estudos de recuperação continuam obrigatórios e a escola deverá deslocar a preferência dos mesmos para o decurso do ano letivo. Antes, eram obrigatórios entre os anos ou períodos letivos regulares. Esta mudança aperfeiçoa o processo pedagógico, uma vez que estimula as correções de curso, enquanto o ano letivo se desenvolve, do que pode resultar apreciável melhoria na progressão dos alunos com dificuldades que se projetam nos passos seguintes. Há conteúdos nos quais certos conhecimentos se revelam muito importantes para a aquisição de outros com eles relacionados. A busca da recuperação paralela se constitui em instrumento muito útil nesse processo (artigo 24, inciso V, alínea “e”). Aos alunos que, a despeito dos estudos paralelos de recuperação, ainda permanecem com dificuldades, a escola poderá voltar a oferecê-los depois de concluído o ano ou o período letivo regular, por atores e instrumentos previstos na proposta pedagógica e no regimento escolar. A lei, ao mesmo tempo que valoriza a freqüência, reafirma, através de mecanismo de reclassificação, de aceleração de estudos e de avanços progressivos, o propósito de eliminar, gradualmente, as distorções idade/série, geradas no âmago da cultura da reprovação. Entretanto, é oportuno observar que a verificação do rendimento escolar, tal como tratada, não inclui a freqüência como parte desse procedimento. A lei anterior (Lei nº 5.692/71) determinava que a verificação do rendimento escolar ficaria “na forma regimental”, a cargo dos estabelecimentos, compreendendo “a avaliação do aproveitamento” e a “apuração da assiduidade”. A“verificação do rendimento” era pois um composto de dois aspectos a serem considerados concomitantemente: aproveitamento e assiduidade. Este entendimento é substituído pelo que separa “verificação de rendimento” e “controle da freqüência”. A verificação se dá por meio dos instrumentos próprios, busca detectar o grau de progresso do aluno em cada conteúdo e o levantamento de suas dificuldades visando à sua recuperação. O controle da freqüência contabiliza a presença do aluno nas atividades escolares programadas, das quais está obrigado a participar de pelo menos 75% do total da carga horária prevista. Deste modo, a insuficiência relevada na aprendizagem pode ser objeto de correção, pelos processos de recuperação a serem previstos no regimento escolar. As faltas, não. A lei fixa a exigência de um mínimo de 75% (setenta e cinco por cento) de freqüência, considerando o “total de horas letivas para aprovação”. O aluno tem o direito de faltar até o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do referido total. Se ultrapassar este limite estará reprovado no período letivo correspondente. A freqüência de que trata a lei passa a ser apurada, agora, sobre o total da carga horária do período letivo. Não mais sobre a carga específica de cada componente curricular, como dispunha a lei anterior.
Claramente, a lei dirime qualquer dúvida relativa à responsabilidade para a expedição de históricos escolares, declarações de conclusão de série, certificados ou diplomas de conclusão de curso, tudo com as especificações próprias. A atribuição é da escola, à qual o texto credita confiança, não fazendo qualquer menção à necessidade de participação direta do poder público na autenticação de tais documentos, por intermédio de inspetores escolares ou por qualquer outra forma. Para resumir, documentos para certificação de situação escolar são da exclusiva responsabilidade da escola, na forma regimental que estabelecer e com os dados que garantam a perfeita informação a ser contida em cada documento.
Inovação importante atribui aos órgãos normativos dos sistemas (Conselho de Educação, dos Estados e dos Municípios), a responsabilidade pelo estabelecimento de relação adequada entre o número de alunos e o professor, em sala de aula. A sensatez do dispositivo está em reconhecer que cada sistema haverá de dispor dos dados mais apropriados à definição desses parâmetros, em cada uma das etapas consideradas e nas modalidades correspondentes (art. 25). No Parecer nº 03/97, que teve como relator o ilustre Conselheiro João Monlevade, este Conselho apontou números concernentes à referida relação, ao tratar das diretrizes para remuneração do magistério, nas escolas públicas. Tais números podem ser utilizados como referência, quando os sistemas examinarem o assunto.
A lei trata de uma base comum nacional na composição dos currículos do ensino fundamental e do ensino médio. Caberá à Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação “deliberar sobre diretrizes curriculares”, a partir de propostas oferecidas pelo Ministério da Educação e do Desporto, nelas definidas, é claro, essa base comum nacional, por sua vez, a ser complementada com uma parte diversificada, capaz de atender as condições culturais, sociais e econômicas de natureza regional. Essa diversificação haverá de ser feita pelos órgãos normativos dos sistemas e, principalmente, pelas próprias instituições de ensino, à luz do interesse da demanda em cada uma (art. 26). Além desse complemento curricular (parte diversificada), o legislador impôs (art. 27), tanto nas finalidades como sob a forma de diretrizes, objetivos que não se enquadram como componentes curriculares propriamente ditos, visto que abrangem a base comum nacional e a diversificação, ou seja, não de natureza ético/social. Dizem respeito a valores fundamentais ao interesse social, direitos e deveres dos cidadãos, envolvendo respeito ao bem comum e à ordem democrática, como fundamentos da sociedade.
Abrangem formação de atitudes, preparação para o trabalho, para a cidadania e para a ética nas relações humanas.
Sobre o assunto, estudos estão em andamento neste Colegiado visando à definição da base comum nacional e da especificação dos conteúdos definidos em lei, genericamente, como “o estudo da língua portuguesa e da matemática, o conhecimento do mundo físico e natural e da realidade social e política, especialmente do Brasil”. Além do ensino da arte como “componente curricular obrigatório nos diversos níveis da educação básica, de forma a promover o desenvolvimento cultural dos alunos”. A tais componentes curriculares, somam-se a “educação física, ajustando-se às faixas etárias e às condições da população escolar, sendo facultativa nos cursos noturnos” e o ensino de pelo menos uma língua estrangeira moderna, cuja escolha ficará a cargo da comunidade escolar, dentro das possibilidades da instituição. Existe indagação referente ao dispositivo que torna facultativa a educação física nos cursos noturnos. Pergunta-se se a faculdade assegurada na lei é para o aluno ou para a escola. Certamente, à escola caberá decidir se deseja oferecer educação física em cursos que funcionem no horário noturno (artigo 26 § 3º). E, ainda que o faça, ao aluno será facultado optar por não freqüentar tais atividades, se esta for a sua vontade. Nunca será demais enfatizar que somente serão computados nas oitocentas horas de que fala a lei, os componentes a que o aluno esteja obrigado, nelas não se incluindo, por exemplo, a educação física nos cursos noturnos e o ensino religioso.
A figura da dependência não aparece expressamente no texto da nova LDB, porque agora não mais se consagra o bloco seriado com forma privilegiada de organização curricular, ainda que, evidentemente, ele seja admitido. E a dependência é recurso característico de tal organização. O aluno é promovido à série seguinte com dependência de aprovação em componentes em que não tenha demonstrado aproveitamento.
Nos estabelecimentos que optarem pelo regime seriado ou “progressão regular por série, o regimento escolar pode admitir formas de progressão parcial, desde que preservada a seqüência do currículo”... (Art. 24, III), o que viabiliza a dependência, desde que a escola assim decida. E note-se que diferentemente da legislação anterior, também o número dos conteúdos a serem admitidos nessa progressão parcial fica a critério de cada instituição de ensino, na forma por que dispuser o respectivo regimento escolar.
Entre as dúvidas chegadas a este Conselho, tem estado a indagação sobre regimentos escolares. A quem incumbiria a sua aprovação? É evidente que a cada escola caberá elaborar o próprio regimento, como expressão efetiva de sua autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira, respeitadas as normas e diretrizes do respectivo sistema.
3.2 - Sobre a Educação Infantil (Artigos 29 a 31)
A educação infantil, no novo diploma legal, passou a merecer atenção mais definida, como etapa inicial da educação básica. Dada a sua importância e peculiaridade, haverá de merecer diretrizes educacionais em nível nacional e normas próprias elaboradas pelo sistema ao qual pertencer, razão por que não é tratada de modo mais minudente nestas definições preliminares. Sua integração no respectivo sistema de ensino será feita em um prazo de três anos, a contar da publicação da nova LDB (artigo 89).
3.3 - Sobre o Ensino Fundamental (Artigos 32 a 34)
Especificamente, no ensino fundamental, a lei permite aos sistemas seu desdobramento em ciclos. A possibilidade visa ao atendimento uma certa diferenciação no conjunto dos oito anos mínimos de duração dessa fase de estudos. Por exemplo, a diferença entre a metodologia e os procedimentos recomendáveis nas quatros primeiras séries do ensino fundamental, via de regra com professora única polivalente, em comparação com as séries posteriores, pode recomendar a distinção das duas fases em ciclos (artigo 32, § 1º). Sistemas há, nos quais tem sido experimentada a organização dos estudos com observância de critérios outros. O dispositivo abre, portanto, espaço para diferentes modos de organização.
“Progressão continuada” é outra porta aberta na nova visão criada com a lei sob exame, nas escolas que adotarem a “promoção regular por série”. Usada de forma criteriosa, seguindo as normas a serem estabelecidas pelos sistemas de ensino, a disposição legal mencionada pode ensejar a formulação de novos e criativos procedimentos, capazes de concorrer para a minimização dos problemas de evasão e repetência, quase sempre relacionados com a conduta comum nas escolas, de “tratamento igual aos desiguais”.
Em princípio, o ensino fundamental será presencial. A ressalva feita na lei se refere a situações emergenciais, quando a exigência poderá, contingencialmente, receber o tratamento diferente. Deve ficar entendido, contudo, que a definição das condições em que essas “situações emergenciais” serão assim consideradas, caberá aos sistemas de ensino onde venham a ocorrer, pelo pronunciamento específico de seus órgãos normativos.
Quanto à obrigatoriedade de quatro horas de “trabalho efetivo em sala de aula” (artigo 34), a própria lei ressalva as situações do ensino noturno e a da estruturação de “formas de organização alternativas”, que a própria lei autorize. É preciso que se considere, no entanto, a necessidade da observância mínima dos duzentos dias letivos e das oitocentas horas de trabalho escolar efetivo, quando cursos noturnos forem organizados com a carga horária diária inferior a quatro horas. Neste caso, o ano (ou período) letivo haverá de ser estendido para alcançar o mínimo de oitocentas horas.
3.4 - Sobre o Ensino Médio (Artigos 35 a 36)
No tocante ao ensino médio, também se aplicam as informações já anteriormente registradas, relativas aos estudos em curso neste colegiado, para a definição das diretrizes curriculares.
Conseqüentemente, a base comum nacional, a ser observada em cada nível do ensino básico, visará ao “domínio dos princípios científicos e tecnológicos que presidem a produção moderna”, ao conhecimento das formas contemporâneas de linguagem e ao “domínio dos conhecimentos de Filosofia e Sociologia necessários ao exercício da cidadania”, para usar os precisos termos da própria LDB(artigo 36, § 2º).
Muito provavelmente, se pode antecipar a dúvida que será levantada nos sistemas de ensino e nas instituições que os integram, quanto à forma a ser adotada, visando ao “domínio dos conhecimentos de Filosofia e Sociologia”.
O ensino médio, “atendida a formação geral do educando”, poderá ser orientado para “o exercício das profissões técnicas” (artigo 36 § 2º).
O assunto se integra na definição das diretrizes curriculares e na fixação da “base comum nacional”, em processo de formulação nesta Câmara.
3.5 - Sobre a Educação de Jovens e Adultos (Artigos 37 a 38)
Para os alunos que “não tiveram acesso ou continuidade de estudo no ensino fundamental na idade própria, a nova LDB passa a denominar “educação de jovens e adultos” o que a Lei nº 5.692/71 chamava de “ensino supletivo”. Assim, ao definir as formas de concretização dessa educação para os que a ela não tiveram acesso na idade própria, volta a falar em “cursos e exames supletivos, que compreenderão a base nacional comum do currículo, habilitando ao prosseguimento de estudos em caráter regular”. A conclusão evidente é que a expressão da lei anterior não foi revogada. Foi mantida como forma alternativa para nomear uma mesma modalidade (art. 38).
A novidade mais expressiva, no capítulo, é a baixa para 15 e 18 anos de idade os limites anteriormente fixados em 18 e 21 anos, para que jovens e adultos se submetam a exames supletivos em nível de ensino fundamental ou médio, respectivamente. Daí decorre que, quando se tratar de cursos supletivos com avaliação no processo, os alunos neles matriculados poderão concluir os correspondentes estudos quando atingirem as idades agora definidas para os níveis considerados (artigo 38). Aos sistemas de ensino incumbirá a definição da estrutura e duração dos cursos supletivos, a forma dos permitidos e a gratuidade, quando oferecidos, pelo Poder Público. Cumpre lembrar que a garantia de oferta pelo Poder Público, do ensino gratuito (art. 4º) e o direito público supletivo (art. 5º) se aplicam plenamente aos jovens e adultos, na etapa do ensino fundamental.
Também é nova a explicitação da possibilidade de certificação, por instituições de ensino, mediante exames próprios, de habilidades e conhecimentos obtidos informalmente. Normas para que tais certificações ocorram deverão ser baixadas pelos sistemas de ensino correspondentes, de modo a se oferecerem as garantias indispensáveis à qualidade de formação a que jovens e adultos têm direito.
Na educação de jovens e adultos o Poder Público, nos municípios e, “supletivamente”, pela ação do Estado e da União, deverá “prover cursos presenciais ou a distância aos jovens e adultos insuficientemente escolarizados”. (art. 87, parágrafo 3º, inciso II).
3.6 - Sobre a Educação Profissional (Artigos 39 a 42)
Como já foi referido anteriormente, a Lei nº 9.394/96 reduz a dois os níveis de educação escolar: o da educação básica (composta por educação infantil, ensino fundamental e médio), e educação superior. Apresenta a educação profissional como modalidade de ensino articulada com esses níveis, embora a admita, como habilitação profissional, “nos próprios estabelecimentos de ensino médio ou em cooperação com instituições especializadas em educação profissional”, como dispõe o artigo 36, parágrafo 4º. É relevante verificar que a educação profissional se faz presente na lei geral da educação nacional, em capítulo próprio, embora de forma bastante sucinta, o que indica tanto a sua importância no quadro geral da educação brasileira quanto a necessidade de sua regulamentação específica. É o que vem de ocorrer com a publicação do Decreto nº 5154, de 23 de julho de 2004, que “Regulamenta o parágrafo 2º do artigo 36 e os artigos 39 a 42 da Lei nº 9,394, de 20 de dezembro de 1996” .
O artigo 6º, inciso I, do decreto citado estabelece que o Ministério da Educação e do Desporto, ouvido o Conselho Nacional de Educação, estabelecerá diretrizes curriculares nacional” a serem adotadas “por área profissional”. Entretanto, até que tal medida tenha sido efetuada, permanece o que está definido e aprovado, ou seja, as habilitações profissionais implantadas com base do Parecer nº 45/72, devidamente reconhecidas, continuam a ter validade nacional, incluídas as já aprovadas ou as que venham a sê-lo pelo CNE.
3.7 - Sobre a Educação Especial (Artigos 58 a 60)
Os possíveis impactos relativos a este assunto referem-se ao fato de a educação especial ocupar, também, um capítulo próprio, que a conceitua como modalidade de educação escolar, a ser oferecida, preferencialmente, na rede regular de ensino “para educandos portadores de necessidades especiais”. Considerando-se a delimitação dos sistemas de ensino na lei, assim como as suas atribuições, os sistemas estaduais e, particularmente os municipais, deverão estruturar-se para oferecer esta modalidade de educação de forma condizente com o que prescreve a legislação. Atualmente, são esparsas e incipientes as ofertas nesta área. O próprio sistema federal de ensino deverá articular-se com os demais sistemas para viabilizar ações que possam produzir resultados mais imediatos. Ou seja, será necessária uma definição clara da política de atendimento, conforme prevê o parágrafo único do artigo 60, pelos três entes federativos.
A grande inovação na nova Lei, em relação ao tema, é a explicitação da idéia de educação especial esvaziada do estigma de marginalização. Trata-se de uma, entre as várias modalidades de educação escolar. Na Lei nº 4.024/61, o Título X era denominado “Da Educação de Excepcionais”. Na Lei nº 5.692/71, o artigo 9º referia-se aos alunos que apresentassem “deficiências físicas ou mentais”. Agora, o capítulo que trata da matéria tem como título “Da Educação Especial” e abrange todos os “educandos portadores de necessidades especiais”, incluídos os superdotados.
3.8 - Sobre os Profissionais da Educação (Artigos 61 a 67)
O capitulo da lei sobre a formação dos profissionais da educação refere-se a todos os níveis.
No que concerne aos professores destinados ao ensino básico, é de se destacar que a lei generaliza a obrigatoriedade do preparo em nível superior e na licenciatura plena. Como se vê, nenhuma referência é feita à “licenciatura de curta duração”, donde se conclui que a mesma deixará de existir, na estrutura do ensino superior voltado para o exercício do magistério. Quanto à formação de professores para a educação infantil e para as quatro primeiras séries do ensino fundamental, é admitido seu preparo, em nível médio, na modalidade Normal (artigo 62). Embora o artigo 87, § 4º disponha que, ao final da Década da Educação, todo o pessoal docente deverá ter curso superior, a norma específica (artigo 62), se sobrepõe à de caráter geral.
Outra inovação aparece, com a criação da possibilidade do oferecimento de formação pedagógica para os portadores de diplomas de nível superior que queiram se dedicar ao magistério na educação básica (artigo 63, inciso II). Sobre o assunto, atendendo a uma solicitação do Senhor Ministro da Educação e do Desporto, este Conselho aprovou Resolução submetida a homologação por parte daquela ilustre autoridade.
Ponto a ser destacado, também, é o contido no artigo 63, que introduz os “institutos superiores de educação”, destinados ao oferecimento de “cursos formadores de profissionais para a educação básica inclusive o curso normal superior, destinado à formação de docentes para educação infantil e para as primeiras séries do ensino fundamental”, a ser regulamentada pela Câmara do Ensino Superior.
3.9 - Sobre Disposições Gerais (Artigos 78 a 86)
É de se destacar, entre os dispositivos de natureza geral, a questão do ensino a distância, a ser ministrado exclusivamente em instituições “credenciadas pela União”, embora a lei admita a competência dos sistemas de ensino para baixar normas quanto à produção, ao controle e à avaliação de programas neste particular. Tudo ficará, portanto, na dependência de normas definidoras das condições para o credenciamento de que fala a lei. O credenciamento atribuído à União será aval inicial concedido às organizações que pretendam deflagrar o processo em cada sistema de ensino. Longe de ser um obstáculo, a medida visa à valorização e à credibilidade dos envolvidos no processo. A importância da via do ensino a distância recomenda a necessidade de sua normatização com toda a urgência possível (artigo 80).
Dispositivo importante está contido no parágrafo 2º do artigo 80 que trata da regulamentação dos “requisitos para a realização de exames e registro de diploma relativos a cursos de educação à distância”. Por certo, a credibilidade desta modalidade de ensino e da certificação dos estudos empreendidos por esta via repousará, em grande medida, na forma da avaliação de seus resultados. Daí, a importância da sua regulamentação, em vias de vir a público.
É preciso lembrar, contudo, que os projetos de ensino a distância atualmente existentes, em particular os de ensino fundamental e médio, foram aprovados pelos Conselhos Estaduais de Educação, com base no artigo 25, parágrafo 2º ou no artigo 64, da Lei nº 5.692, de 11 de agosto de 1971 (ou em normas próprias de cada sistema), uma vez que a legislação anterior era omissa com relação a essa estratégia de ensino. A LDB inovou também, como já foi dito, ao determinar seja o credenciamento para tal tipo de ensino efetivado pela União. Isto, certamente, implicará revisão de procedimentos e projetos anteriormente aprovados em âmbito regional. Considerando que o ano de 1997 é de transição, é necessário que esses projetos aprovados no regime anterior, e em andamento, tenham garantida a sua continuidade, até que as novas normas sejam definidas e os sistemas possam a elas adaptar-se. Desta forma, os projetos de educação a distância aprovados com base no parágrafo 2º do artigo 25 ou no artigo 64 da Lei nº 5.692/71, ou em normas específicas dos Conselhos de Educação das unidades federadas, com base no artigo 24 da mesma lei, podem continuar funcionando, no ano de 1997, até que a União defina as regras para essa estratégia de ensino, com as adaptações necessária, a serem promovidas pelos sistemas de ensino.
E mantida a possibilidade da autorização dos cursos ou instituições em caráter experimental, indispensável com opção para a busca de novas soluções educacionais, mediante ciência e avaliação dos respectivos sistemas (artigo 81).
3.10 - Sobre Disposições Transitórias (Artigos 87 a 92)
Merecem destaque especial, neste trabalho de esclarecimento de possíveis dúvidas, no Título IX, os dispositivos a seguir considerados.
O artigo 87, que institui a Década da Educação, “a iniciar-se um ano a partir da publicação” da lei (23 de dezembro de 1996), trata também do Plano Nacional da Educação, de competência da União e a ser encaminhado à aprovação do Congresso Nacional, até dezembro de 1997. O PNE envolve responsabilidade do Ministério da Educação e do Desporto, assessorado pelo Conselho Nacional de Educação. Mas não se cingirá a estes dois órgãos. Haverá de receber, e é imprescindível que isto ocorra, a preciosa contribuição de Estados e Municípios, através de seus Conselhos e Secretarias de Educação, bem como das múltiplas entidades interessadas no aperfeiçoamento da educação brasileira, aí convocadas as universidades e demais instituições de ensino, as entidades de classe, associações de dirigentes educacionais e todos quantos possam concorrer para a elaboração de um plano adequado às necessidades do país.
Outro dispositivo a merecer enfoque é o que trata do recenseamento dos educandos para o ensino fundamental, “com especial atenção para os grupos de sete a quatorze e de quinze e dezesseis anos de idade” (§§ 1º e 2ª). O § 3º dispõe que a cada município e, “supletivamente”, ao Estado e a União, estará afeto o dever de “matricular todos os educandos a partir de sete anos de idade e, facultativamente, a partir de seis anos, no ensino fundamental”. A autorização legal é das que devem ser aplicadas imediatamente.
Sabiamente, no artigo 88, a lei estabeleceu prazo amplo para que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios “adaptem sua legislação educacional e de ensino” às disposições do novo regime. Tal prazo será de um ano, a partir da data de publicação da lei. Por seu turno, as instituições educacionais “adaptarão seus estatutos e regimentos” aos dispositivos da LDB e “as normas dos respectivos sistemas de ensino, no prazo por estes estabelecido”. Tudo aponta, desde modo, na direção do ano de 1998, quando a organização do ensino segundo o novo regime haverá de estar sendo adotada pelos estabelecimentos de ensino. Isto porque, até lá, certamente, os sistemas respectivos já terão baixado as normas indispensáveis. Ficam ressalvados, obviamente, os prazos maiores definidos na própria lei, como é o caso, para exemplificar, do concedido para integração de creches e pré-escolas existentes nos respectivos sistemas de ensino, que é de 3 anos (artigo 89); ou o prazo estabelecido para que as universidades cumpram o que determina o artigo 52, incisos II e III, fixado em oito anos (artigo 88§ 2º).
Finalmente, vale ressaltar, mais uma vez, a atribuição que a nova lei comete a este Conselho, para resolver as “questões suscitadas na transição entre o regime anterior e o que se institui”, por pronunciamento próprio ou, mediante delegação deste, pelos órgãos normativos dos sistemas de ensino, preservada a autonomia universitária” (artigo 90).
Neste texto, foi perseguido o objetivo de estabelecer definições, na tentativa de antecipação quanto às dúvidas mais previsíveis. O documento foi elaborado de maneira aberta, para ser considerado, preliminarmente, com os ilustres representantes dos Conselhos Estaduais de Educação, em reunião ocorrida nos dias 07 e 08 de abril passado, em Brasília. Na ocasião, contribuições muito oportunas foram recolhidas da larga experiência dos integrantes daqueles colegiados e incorporadas a este Parecer, para o seu aperfeiçoamento.
Certamente, os esclarecimentos aqui prestados não esgotarão as dúvidas que ainda serão levantadas em cada sistema. Daí, a conveniência de que, com apoio no mesmo artigo 90, já tantas vezes invocado, seja delegada competência aos órgãos normativos dos sistemas, para que eles mesmos esclareçam dúvidas surgidas na área das respectivas jurisdições, não elucidadas neste parecer.
Antes de concluir, será oportuno fazer uma reflexão sobre pergunta que tem sido formulada com freqüência, partida de vários dos sistemas de ensino. Que razão teria levado o legislador a não mencionar expressamente, os “Conselhos Estaduais de Educação (ou Conselhos Municipais), como os “órgãos normativos” dos respectivos sistemas, embora presente a expressão em vários dos trechos da LDB”. Segundo explicação que o Relator teve oportunidade de ouvir do próprio Senador Darcy Ribeiro, de saudosa memória, a aparente omissão teve como única preocupação a não interferência da Diretriz Federal na autonomia das entidades federadas estaduais ou municipais. Entretanto, curiosamente, já a Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, ao regulamentar a Emenda constitucional nº 14/96, e criar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, em um reconhecimento tático dos Conselhos Estaduais de Educação como esses órgãos normativos de cada unidade da Federação, assim considerados e consolidados, determinou que o controle social do Fundo deveria ser feito por CONSELHOS, em âmbito Federal , Estadual e Municipal, nos quais um dos integrantes será um representante do Conselho Nacional de Educação (no nível de cada Estado). Sem falar na obrigatoriedade de inclusão de um representante dos Conselhos Municipais de Educação nos Conselhos de Controle do Fundo, nos Municípios, onde eles existirem. E é bom lembrar que a Lei nº 9.424 é posterior à LDB.
II - VOTO DO RELATOR
À luz das considerações desenvolvidas, o Relator é por que este parecer seja considerado normativo e, como tal, se constitua em instrumento de interpretação preliminar da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, com respeito a disposições contidas na Lei 9.393, de 20 de dezembro de 1996, relativas ao nível de sua responsabilidade.
Fica delegada competência aos órgãos normativos dos sistemas para dirimir dúvidas não resolvidas neste parecer, relativas à operacionalização do novo regime, nas respectivas áreas de jurisdição, no período de transição.
Este Conselho permanece aberto à formulação de consultas sobre questões que os sistemas julguem por bem propor-lhe, tudo conforme a competência que lhe atribuem o artigo 90 da Lei nº 9.394/96 e os artigos 7º § 1º, alínea “f” e 9º, § 1º, alínea “g”, da Lei nº 9.131/95. Brasília-DF, em de maio de 1997 (a) Ulysses de Oliveira Panisset – Relator
III - DECISÃO DA CÂMARA
A câmara de Educação Básica acompanha o Voto do Relator
Sala de Sessões, em de maio de 1997
(a) Carlos Roberto Jamil Cury - Presidente
Hermengarda Alves Ludke - Vice-Presidente
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I - RELATÓRIO
1 - Introdução
O Parecer CEB n° 5/97, aprovado em 7 de maio de 1997, teve o propósito de oferecer à comunidade educacional envolvida com educação básica os esclarecimentos preliminares sobre a aplicação da Lei n° 9394, de 20 de dezembro de 1997. O pronunciamento da Câmara de Educação Básica foi formulado em obediências ao art. 90 da referida lei, visando dar solução às “questões suscitadas entre o regime e o que se instituiu” com a nova lei.
Na conclusão daquele Parecer, tivemos oportunidade de deixar clara a disponibilidade do Conselho Nacional de Educação para seguir no exame de novas consultas eventualmente surgidas, por ser natural o levantamento de questões a respeito de norma legal como Lei 9394/96, que tão significativas mudanças introduziu nas diretrizes e bases da educação nacional.
Em resposta a esse estímulo à continuidade do estudo e à busca de respostas para novas “questões suscitadas”, incluindo um ou dois questionamentos relativos aos Próprio Parecer n° 5/97, indagações chegaram a este Colegiado, com origem em diversos órgãos e entidades entre os quais: Conselho Estadual de Educação de São Paulo, Conselho Estadual de Educação de Pernambuco, Conselho Estadual de Educação do Rio de Janeiro, Escola Técnica Federal do Rio Grande do Norte, Escola Técnica Federal de Pelotas, Universidade Federal de Goiás, Conselho Municipal de Educação de Carazinho, Prefeitura Municipal de Juiz de Fora, Prefeitura Municipal da Cidade do Rio de Janeiro, Sindicato de Professores de São Paulo, além de consultas formuladas por diferente pessoas, individualmente.
Por determinação do Presidente da CEB, coube a este relator dar curso ao trabalho anteriormente iniciado (Parecer CEB n° 5/97), ainda com base no art. 90 da nova LDB.
Considerando que há dúvidas com origem em mais de uma das fontes acima listada, optamos por abordá-las por sua natureza, em lugar de fazê-lo a partir das entidades onde foram formuladas.
2 - Questões Suscitadas
2.1 - Estudos de Recuperação
O art. 24, inciso V, alínea “C” da LDB mantém, como na anterior, a “obrigatoriedade de estudos de recuperação”. Difere da lei revogada quando determina sejam os mesmos proporcionados “de preferência paralelos ao período letivo” e assinalando, como antes, sua determinação aos alunos “de baixo rendimento escolar”. Na Lei n° 5.692/71, os estudos de recuperação, embora obrigatórios, o eram “entre os períodos letivos regulares”.
Alguns aspectos precisam ser ressalvados, no exame do dispositivo focalizado, em face de dúvidas levantadas a respeito.
Primeiro, a compreensão de que tais estudos deverão ser “disciplinados pelas instituições de ensino em seus regimentos”, à partir de suas propostas pedagógicas. Vale dizer, a fixação das normas relativas à matéria é da competência expressa de cada escola.
Em segundo lugar, o simples oferecimento de tais estudos, paralelamente ao período letivo regular, não significará o correto cumprimento da norma legal referida. É indispensável que os envolvidos sejam alvos de reavaliação, também paralela, a ser prevista nessas normas regimentais. Em se tratando de alunos com “baixo rendimento”, .só a reavaliação permitirá saber se terá acontecido a recuperação pretendida. E, constatada essa recuperação, dela haverá de decorrer a revisão dos resultados anteriormente anotados nos registros escolares, como estímulo ao compromisso com o processo. Estudo e avaliação devem caminhar juntos, como é sabido onde esta - a avaliação - é o instrumento indispensável, para permitir se constate em que medida os objetivos colimados foram alcançados.
Sem prolongar demais o assunto, é importante assinalar, na nova lei, a marcante flexibilização introduzida no ensino básico, como se vê nas disposições contidas nos artigos 23 e 24, um claro rompimento com a ultrapassada “cultura de reprovação”. O norte do novo diploma legal é a educação como um estimulante processo de permanente crescimento do educando - “pleno desenvolvimento”- onde notas, conceitos, créditos ou outras formas de registro acadêmico não deverão ter importância acima do seu real significado. Serão apenas registros passíveis de serem revistos segundo critérios adequados, sempre que forem superados por novas medidas de avaliação, que revelem progresso em comparação a estágio anterior, por meio de avaliação, a ser sempre feita durante e depois de estudos visando à recuperação de alunos com baixo rendimento.
É bom acrescentar que a recuperação paralela não impede a oportunidade, também ao final do ano ou período letivo, se a escola assim dispuser em seu regimento.
Para concluir este tópico, cabe acrescentar que o tempo destinado a estudos de recuperação não poderá ser computado no mínimo das oitocentas horas anuais que a lei determina, por não se tratar de atividade a que todos os alunos estão obrigados.
2.2 - Duração do ano letivo
A questão, neste particular, tem sido sobre a obrigatoriedade dos 200 (duzentos) dias letivos, e sobre a possibilidade de não serem os mesmos observados, desde que cumpridas as 800 (oitocentos) ou mais horas que a lei estipula. Argumenta-se, para exemplificar, que uma escola cujo calendário estabelecesse 5 horas de trabalho escolar por dia em 5 dias de cada semana, ao longo de 180 dias totalizaria 900 horas anuais. Neste caso, alega-se que a solução encontraria amparo no art. 24, inciso I da LDB, onde a ênfase estaria colocada “as horas anuais mínimas de trabalho escolar e não nos 200 dias”, estes tratados apenas como “uma referência para escolas que trabalham com o mínimo de quatro horas por dia”.
O argumento não encontra respaldo no dispositivo invocado. Vejamos o que ele registra:
Art. 24 - A educação básica, nos níveis fundamental e médio, será organizado de acordo com as seguintes regras comuns.
I - a carga horária mínima atual será de oitocentas horas, distribuídas por um mínimo de duzentos dias de efetivo trabalho escolar, excluído o tempo reservado a exames finais, quando houver; (todos os grifos do relator)”.
A exigência do dispositivo é biunívoca e, portanto não coloca ênfase em apenas um dos parâmetros. A lei obriga a uma “carga horária mínima anual de oitocentas horas”, mas determina sejam elas “Distribuídas por um mínimo de duzentos dias”. Portanto, mínimo de oitocentas horas ao longo de pelo menos duzentos dias, por ano. Aliás, já no Parecer CEB , o relator entende haver deixado esclarecida qualquer dúvida a respeito. No item 3.1, quinto parágrafo, está dito que o aumento do ano letivo para um mínimo de 200 dias (era um mínimo de 180, na lei anterior), “significou importante inovação”. Acrescentando tratar-se de um avanço “que retira o Brasil da situação de país onde o ano escolar era dos menores”.
Portanto, não há como fugir deste entendimento: o legislador optou por aumentar a carga horária anual, no ensino regular, para um mínimo de oitocentas horas que serão totalizadas em um mínimo de duzentos dias por ano. Sobre isto, não há ambigüidade. Apenas projetos autorizados com base no art. 81 (cursos experimentais) poderão ser objeto de tratamentos diferenciados. Quanto aos cursos noturnos, a matéria está sendo objeto de estudo particularizado no CNE. Oportunamente merecerá pronunciamento específico.
2.3 - Ensino religioso e carga horária mínima
Também se tem perguntado se o ensino religioso é computado para a totalização do mínimo de oitocentos horas e a resposta é, não. Por um motivo fácil de ser explicado. Carga horária mínima é aquela a que todos os alunos estão obrigados. Desde o art. 210, § 1° da Constituição Federal está definido: “O ensino religioso de matrícula facultativa (grifo do relator), constituirá disciplina dos horários normais das escolas públicas de ensino fundamental.” O art. 33 da Lei n° 9.394/96, com a nova redação que lhe deu a Lei n° 9.415/97, de 22 de julho de 1997, como não poderia deixar de ser, embora regulamentando o dispositivo constitucional mencionado, o faz mantendo facultativa a matrícula. Ora, se o aluno pode optar por freqüentar, ou não, a referida disciplina, haverá quem optará por não fazê-lo. E quem assim decidir terá menos de oitocentas horas por ano, na hipótese de a escola se ater ao mínimo exigido por lei, o que art. 24, inciso I não admite.
2.4 - Apuração de freqüência no ensino básico
Respeitável questionamento nos foi endereçado, relativo à interpretação contida no Parecer CEB n° 5/97, quanto ao inciso IV do art. 24 da LDB, que trata da exigência do ensino presencial. O parecer mencionado lembra que cada aluno estará obrigado à freqüência de pelo menos 75% do total das aulas dadas, nos termos da lei.
Argumenta-se, em contraposição a este entendimento, que sendo assim, um aluno poderia decidir não comparecer a todas as aulas de um determinado conteúdo e, ainda assim, lograr aprovação.
A hipótese é aparentemente absurda. Entretanto, ad argumentandum tantum, admitamos que seja possível e que o aluno mesmo sem ir às aulas, digamos, de Matemática, consiga as notas, conceitos ou créditos necessários para a aprovação. Pela lei, deverá ser promovido, uma vez que o inciso I do art. 24 - não o Parecer CEB n° 5/97 - dispõe que “o controle da freqüência fica a cargo da escola, conforme o disposto no seu regimento e nas normas do respectivo sistema de ensino, exigida a freqüência mínima de setenta e cinco por cento do total de horas letivas para aprovação (grifado)”. A lei anterior - Lei n° 5.692/71 - dispunha, em seu art. 14, § 3°, que ter-se-ia como aprovado, quanto à assiduidade, “o aluno de freqüência igual ou superior a 75% na respectiva disciplina, área de estudo ou atividade”(grifado). Se o legislador houvesse pretendido manter o critério, teria simplesmente repetido os termos ora transcritos. Optou, no entanto, por adotar como referência o “total de horas letivas”, nelas somadas, conseqüentemente , as horas ministradas em todos os conteúdos. E quanto ao aluno da hipótese (o que decidisse faltar a todas as aulas de Matemática), certamente seria alvo da atenção do serviços de acompanhamento pedagógico da escola, muito antes de haver consumado a infreqüência imaginada.
2.5 - Cursos e exames supletivos
No item 3.5 do Parecer CEB n° 5/97, os ocupamos de oferecer à comunidade educacional a leitura da CEB para o art. 38, § 1° da LDB. Ainda assim, percebemos que falta um pouco mais de luz sobre o dispositivo, Voltemos à lei:
“Art. 38 - Os sistemas de ensino manterão cursos e exames supletivos, que compreenderão a base nacional comum do currículo habilitando ao prosseguimento de estudos em caráter regular.
§ 1° Os exames a que se refere este artigo realizar-se-ão:
I - no nível de conclusão do ensino fundamental, para os maiores de quinze anos.
II - no nível de conclusão do ensino médio, para os maiores de dezoito
Onde poderia haver a dúvida? Na indefinição da lei quanto à idade mínima para a conclusão de curso supletivo? Se este é o caso, vale observar que ao baixar para 15 e 18 anos as idades mínimas para a realização de exames na modalidade considerada, “no nível de conclusão do ensino” fundamental ou médio respectivamente, a lei autoriza-nos a entender que os mesmos mínimos haverão de aplicar-se à conclusão dos cursos.
Esta é a interpretação do CNE, nos termos do art. 90 da LDB, já declarada no Parecer 5/97. Ainda neste campo, há compreensível preocupação, em mais de um conselho estadual de educação, com a possibilidade que a lei abriu, ao reduzir a exigência da idade mínima para alguém se habilitar como Auxiliar de Enfermagem, pela via supletiva, sem a maturidade suficiente para o exercício de tal atividade. A preocupação procede e, com certeza, recomenda a abertura de um diálogo, com Conselhos de Enfermagem (Federal ou Regionais), visando à discussão do problema que, é claro, também diz respeito àqueles órgãos. Isto, até que o assunto venha a merecer regulamentação definitiva, à luz das novas normas sobre a educação profissional.
Outra questão envolve a inclusão, ou não, de língua estrangeira no elenco dos conteúdos a serem considerados nos cursos e exames supletivos.
O mesmo art. 38, ao tratar desses cursos e exames, define “que compreenderão a base nacional comum”. Por seu turno o art. 26, caput, que trata dos currículos do ensino fundamental e médio, determina sejam eles constituídos de “uma base nacional comum, a ser complementada (...) por uma parte diversificada”. No § 4° do mesmo artigo, a lei dispõe que “Na parte diversificada do currículo, será incluído, obrigatoriamente, a partir da quinta série, o ensino de pelo menos uma língua estrangeira moderna (...)”.
Ora, se os cursos e exames supletivos “compreenderão a base nacional comum” (art. 38, caput) e se a língua estrangeira moderna não integra esse núcleo, e sim a parte diversificada (art. 26, § 4°), não há como fugir à conclusão: nos cursos e exames supletivos, a lei não obriga[1] a inclusão de língua estrangeira moderna. Mesmo considerada a grande importância, nos dias de hoje, de tão útil instrumento de comunicação.
2.6 - A delegação aos Conselhos Municipais de Educação
Parece ainda persistir alguma dúvida, neste particular. Antes, na Lei n° 5.692/71, art. 71, os Conselhos Estaduais estavam expressamente autorizados a “delegar parte de suas atribuições a Conselhos de Educação que se organizassem nos Municípios onde houvesse condições para tanto”. É preciso acrescentar que a lei apenas prévia os sistemas Federal, Estaduais e do Distrito Federal.
O art. 1° da Constituição federal estabelece, como um de seus princípios fundamentais, a união indissolúvel dos entes federativos, aí incluídos os municípios. O art. 18, ao tratar da organização do estado, volta a se referir a tais entes, a serem organizados “todos autônomos”, nos termos dispostos na CF. No art. 30, que relaciona as competências dos municípios, entre elas, no incisos VI, incluí “manter com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e do ensino fundamental”.
A LDB, por seu turno, veio regulamentar a instituição dos sistemas municipais de educação (art. 8°). Ainda, em artigos subseqüentes, estão delimitadas as competências de cada um desses sistemas: Federal (art. 16), Estaduais e do Distrito Federal (art. 17) e Municipais (art. 18). Isto posto, é de se entender que, tendo os municípios as competências que a lei lhes outorga, não há que se falar em “delegação de competências” a não ser as que lhes são inerentes. Mesmo porque, somente na Lei n° 9.131, de 24 de novembro de 1995, cuja vigência foi mantida no art. 92 da Lei n° 9.394/96, existe a hipótese da delegação que, no entanto, se refere a atribuição da Câmara do Ensino Superior deste Conselho. O art. 9°, § 3° da referida Lei n° 9.131/95 admite: “As atribuições constantes das alíneas “d”, “e” e “f” do parágrafo anterior (§ 2°) poderão ser delegadas, em parte ou no todo, aos Estados e ao Distrito Federal”. Vê -se, pois, que quando há a intenção da delegação esta deve vir claramente definida no texto legal. Assim, competências dos Conselhos Estaduais de Educação devem ser por eles exercidas, cabendo aos sistemas municipais exercitar as que a lei lhes confere. E é bom lembrar que, dentro das possibilidades que a lei assegura, de um município optar por manter-se integrado ao
respectivo Sistema Estadual de Educação (art. 11, parágrafo único), a este caberá exercer as competências de que trata ao art. 11.
2.7 - A dependência
O art. 15 da Lei nº 5.692/71, admitia que, “no regime seriado, a partir da 7ª série”, o aluno viesse a ser matriculado “com dependência de uma ou duas disciplinas, área de estudo ou atividades de série anterior, desde que preservada a seqüência do currículo”.
Na nova lei, não há referência a este regime. Entretanto, no art. 24, inciso III se lê: “nos estabelecimentos que adotam a progressão regular por série, o regimento pode admitir formas de progressão parcial, desde que preservada a seqüência do currículo (grifado), observadas as normas do respectivo sistema de ensino”.
É claro, portanto, que entre essas “formas de progressão parcial” é admitida a figura da “dependência” da lei anterior. Com a observação de que agora, não se fala em limitação de “uma ou duas disciplinas”. A regra será a estabelecida no regimento escolar e “nas normas do respectivo sistema de ensino”.
“Art. 11 - Os Municípios incumbir-se-ão de:
V - oferecer educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade , o ensino fundamental[2], permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino” (grifos do relator).
O Parecer CEB nº 5/97, ao abordar a matéria, logo no primeiro parágrafo, sob título 2, enfatiza a importância da definição constitucional e da Lei específica, ao não deixar qualquer dúvida quanto à prioridade de atuação dos municípios (ensino fundamental e educação infantil). Portanto, o parecer não inova, e nem poderia fazê-lo. Apenas busca explicar a lei. Quando nele se afirma que a atuação em outros níveis só será admitida “quando atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados”, está apenas repetindo o art.11, inciso V. E há uma clara razão para isto. É que não bastará apenas construir uma rede que possa atender a toda a demanda por educação infantil e ensino fundamental. É necessário dar seqüência ao trabalho, aperfeiçoando o serviço educacional oferecido, melhorando-lhe a qualidade, remunerando de forma mais adequada os professores e demais integrantes do sistema. Daí, a necessidade de só serem usados recursos acima dos vinculados (25%), para a “atuação em outros níveis de ensino”.
Assim, a afirmação contida em uma das consultas, de que a posição do Parecer 5/97 estaria refletindo “uma tendência federal em tolher a ação municipal nos dispositivos legais e normativos” será, no mínimo, uma leitura equivocada da nossa análise e interpretação. Ainda mais, quando é acrescentado que a reflexão vem do argumento da “incapacidade dos municípios desenvolverem verticalmente o ensino”. Não é esta a visão do relator e, seguramente, não é também a do Conselho Nacional de Educação, por sua Câmara do Ensino Básico, razão por que, na matéria, não cabe reanálise do texto anteriormente aprovado.
2.9 - Reclassificação
A novidade tem gerado alguma preocupação, pelo temor da inadequada utilização do disposto no art. 23, § 1º da lei. Há quem propugne mesmo, nas colocações endereçadas ao CNE, pela formulação de “uma norma federal, com um mínimo de amarração sobre o assunto (..) tendo em vista a possibilidade de fraudes”.
Compreende-se o receio, mas trata-se de prerrogativa que se insere no rol das competências que o art. 23 atribui à escola. Aos sistemas caberá, certamente, estarem atentos no acompanhamento do exercício dessa Reclassificação, agindo quando alguma distorção for detectada.
2.10 - Garantia de gratuidade para jovens e adultos
Voltando ao “ensino supletivo” (a lei usa “jovens e adultos” e “supletivo”), e preciso elucidar uma dúvida que apareceu, em consulta de Conselho Estadual de Educação que, salvo melhor juízo, decorreu de leitura sem apoio no texto da lei. Há o entendimento de que ao dispor, no art. 37, § 1º, que “os sistemas assegurarão gratuitamente aos jovens e adultos, que não puderam efetuar estudos na idade regular, oportunidade educacionais apropriadas”, estaria ocorrendo uma exorbitância, uma vez que a lei não poderia “obrigar” o sistema a oferecer ensino gratuito, salvo no caso dos sistemas municipais, tolhidos, porém pelo entendimento do Parecer nº 5/97.
Torna-se difícil explicação para a razão da dúvida levantada. Em primeiro lugar, porque o Parecer 5/97 não oferece qualquer impedimento ao cumprimento do dispositivo. Em segundo lugar, porque a lei não somente pode como já obriga os sistemas a oferecer o ensino supletivo gratuito, como claramente determina. O que é necessário levar em conta é que a obrigatoriedade, é óbvio, se dirige ao ensino público do sistema, seja na rede municipal como na estadual. O que o dispositivo invocado fez foi apenas corrigir uma injustiça. A Constituição Federal impõe a obrigatoriedade do ensino fundamental e a sua gratuidade nas escolas públicas. O que está assegurado na lei é esse direito também aos que já ultrapassaram a idade regular para cursá-lo.
Algumas outras questões sobre ensino supletivo se situam na inequívoca competência dos órgãos normativos de cada sistema, cabendo a eles regulamentá-las, no que couber.
2.11 - Questões de natureza curricular
Muitas das dúvidas endereçadas ao CNE versam sobre currículos, principalmente com respeito à base nacional comum. A matéria está sendo trabalhada na Câmara da Educação Básica, tendo em conta sua complexidade, se o que se quer é o estabelecimento de Diretrizes Curriculares nacional compatíveis com a nova visão preconizada na LDB. Para tanto, torna-se indispensável a formulação de um elaborado embasamento doutrinário, para o qual é recomendável a audiência das muitas entidades interessadas no assunto e capazes de oferecer sólida contribuição ao Colegiado.
Assim, questões como a posição da Educação Artística no currículo, a forma de inclusão de Filosofia e Sociologia no processo, a orientação dos sistemas de ensino e das escolas, quanto à sua participação na construção da parte diversificada da estrutura curricular, tudo isto estará devidamente clarificado quando o trabalho em curso na CEB for dado à luz. E quando isto acontecer, também virão as orientações quanto aos prazos devidamente compatíveis para que tudo seja transformado em prática no dia-a-dia das escolas. E, por falar em prazos, nunca será demais repetir que o prazo para que as escolas adaptem “seus estatutos e regimentos aos dispositivos” da nova lei será o que os respectivos sistemas, por seus órgãos normativos, vierem a estabelecer (art. 88 § 1º). Certamente, tais órgãos terão o bom senso de fixar os prazos em questões de forma perfeitamente exeqüível.
2.12 - Conclusão
Com certeza, ainda muitas outras dúvidas haverão de ser levantadas ao longo do processo de implantação do novo regime. O diálogo e a troca de experiências entre o CNE, os Conselhos Estaduais de Educação, os Conselhos Municipais, onde os sistemas de ensino neste nível forem criados, bem como entidades da natureza do CONSED, da UNDIME e outras, resultará em construtivo e eficiente instrumento visando à identificação e a superação dos problemas que ainda ocorrerão no processo em curso.
II - VOTO DO RELATOR
À vista das considerações feitas, o relator é por que o presente parecer seja constituído como complemento ao Parecer CEB nº 5/97, visando, nos termos do art. 90 da Lei nº 9.394/96, elucidar as novas dúvidas submetidas ao pronunciamento deste Conselho.
Brasília-DF, 8 de outubro de 1997 (a) Ulysses de Oliveira Panisset - Relator
III - DECISÃO DA CÂMARA
A Câmara de Educação Básica acompanha o Voto do Relator.
Sala de Sessões, em 8 de outubro de 1997.
[1] Esta norma sobre língua estrangeira na EJA está superada pelo Parecer CNE/CEB nº11/2000, Tornando-a obrigatória. Tornou-se também obrigatória a educação física pela nova redação do art. 26 da LDB.
Nota de rodapé do prof. Mário.
[2] Esta afirmação esta superada pela nova redação do artigo 211, §2º da Constituição Federal. Confira-o.
Nota de rodapé do prof. Mário.
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